從地方政府的角色淺談(中)高齡勞工就業促進的制度實踐與展望
國立政治大學法學院教授林良榮
根據相關統計資料顯示,我國將於5年後(即2026年)成為超高齡社會(即老年人口比率超過20%)。因此,為因應此一高齡化社會的到來,政府乃於2019年11月經立法院三讀通過中高齡者及高齡者之就業保障與促進之專法(以下稱「(中)高齡勞工就業促進法」),以期強化協助(中)高齡勞工建構職業安定等相關勞動行政功能。就該立法規範內容而言,主要包括禁止就業年齡歧視、協助在職者穩定就業、協助失業者就業、推動銀髮人才服務、支持退休後再就業、開發就業機會等;再者,就立法政策上,政府不得不面對將來人口結構的變遷,以及對於勞動力市場所產生的影響,其中包括中高齡勞工勞參率偏低以及就業困難、減少工作年齡人口,甚至高齡勞工受到職場之就業歧視等相關問題。
面對高齡化社會,適當的立法形成當然是社會發展所不可或缺的手段,但更重要的是法律制度的落實與運用的檢討。特別在臺灣社會,城鄉勞動力市場的需求與運用型態有其一定程度的差距,各地方政府如何透過母法之規範而能進一步落實或提升該制度運用之效益,始臻立法之目的。
首先,簡要介紹「(中)高齡勞工就業促進法」之重要內涵:
(一)禁止年齡歧視: 1.規範雇主不得以年齡為差別待遇。雇主對求職或受僱之中高齡(含高齡)勞工,不得以年齡為由予以差別待遇。2.雇主對非年齡因素所為之差別待遇,具有正當性,但須負舉證責任。
(二)協助在職者穩定就業:1.雇主辦理在職訓練,協助提升職能。2.雇主提供職務再設計,排除工作障礙,並獎勵雇主繼續僱用,推動世代合作。
(三)促進失業者就業:1.由公立就業服務機構提供相關職涯諮詢、就業資訊與就業媒合。2.辦理職前訓練,獎勵進用失業者。並協助失業之中高齡(高齡)勞工創業輔導與貸款利息補貼,並鼓勵青銀共同創業(「與青年共同創業」)。
(四)支持退休者再就業: 1.放寬雇主得以定期契約僱用65歲以上高齡勞工。2. 補助雇主基於傳承其專業技術及經驗而僱用依法退休之高齡者。
(五)中央與地方推動銀髮人才服務:1.擴大辦理服務銀髮人才就業之各項工作。2.地方設置銀髮服務據點,應開發臨時性、季節性、短期性、部分工時、社區服務等就業機會及就業媒合等相關事項。
(六)開發就業機會:1.訂定中高齡者及高齡者工作機會之開發計畫。2.提供相關人力運用指引、職務再設計及其他必要之措施。
其次,根據上述「(中)高齡勞工就業專法」之相關規範內容,未來如何落實該專法之政策目的?首要者,必須考慮到「(中)高齡勞工」之就業特質與勞動市場需求。專法第7條(第2項)亦明確規範,地方主管機關應依前項就業計畫,結合轄區產業或職業特性,推動中高齡者及高齡者就業。
舉例而言,就適用於臺北市轄區之中高齡勞工而言,預定退休的中高齡勞工與處於失業狀態的勞工之間,或者是不同年齡的勞工之間,應區別其對於各種制度措施之不同需求的程度與型態,例如職場學習再適應、職務再設計、創業輔導、職涯諮詢、職訓課程,乃至於世代合作或補助的項目與方式等。
再者,就補助之企業對象亦應有所差別考慮,例如企業規模大小而定有不同之適用方案,特別是有關繼續僱用之補助方案等。總之,就銀髮人才服務之措施而言,應考慮各地方之差異性,並「因地制宜」,包括各區域之高齡勞動市場特徵,或者各地方政府就自身勞動行政資源與治理條件等之間的差異,而給予不同的措施規劃、制度設計與補助方式。甚至,也必須注意中高齡勞工的職涯規劃、勞動意願與勞動能力。
從職場退役的中高齡勞工,當然各有不同的人生想像與實際處境,有些是寄情於山水或含飴弄孫(兼任褓姆),有些是志在於回饋與服務社會,尋找繼續發揮專長的人生舞台,但有些是基於經濟的考量而必須延長職涯規劃以圖安定生活。然,就「(中)高齡勞工就業促進法」之立法目的而言,地方政府對於上述不同生活處境的勞工應如何設定協助的順序與方式,自非難以理解。君不見,亮麗城市的一隅,正在打工兼差的「斜槓老人」,以及長期失業而淪為無助的「下流老人」?
圖說:樂齡工作