從系統面、管理面與執行面探討國內營造業安全管理困境與突破（上篇）
臺北市政府市政顧問
明志科技大學環安衛系副教授
鄭慶武
檢視國內近十年營造業重大職災概況，依據職安署所公告2013年至2023年勞動檢查年報資料，依年度時間檢視營造業與全產業及製造業適用行業工作場所重大職業災害死亡千人率分佈。如圖1所示可以看出2015年至2023年間營造業重大職災死亡千人率分佈介於0.147至0.198間，為全產業之冠。探討原因，主要與營造業作業特性有關，如施工條件受限作業環境限制與影響，因構造物功能與外觀複雜及作業中大型施工機具共同作業多，施工人員於高處作業危害風險較一般產業為高。
圖1 2013-2023年營造業適用行業工作場所重大職業災害死亡千人率
工程於規劃設計時，若欠缺對未來作業中所可能存在的風險進行詳細評估時，往往造成作業中衝突所衍生出的安全設施防護不足的潛在風險增加。承攬商雖因應圖說就構造物於施工時所可能的潛在危害，透過風險評估程序就施工法進行評估選擇，以及作業工序安排上逐一檢討；然而，規劃永遠比不上變化，往往因業主對功能與空間需求或預算成本不足等改變，「變更設計」似乎已成為國內營造業工程常態。
承攬商在契約完工壓力下，如何在目前現狀基層工程人力不足，勞動人力找不到人的窘境下，有效推動與落實現場職安管理工作，對國內一般營造業公司都是一大挑戰。早期在「人求事」時遵守規範是用人重點，如今「事求人」缺工的需求下，如何在成本考量下找到人願意上工成為管理目標。然而，承攬商在面對工作者因安全意識欠缺，或對危害辨識能力不足下，管理者如何兼顧工程進度下同時落實職業安全最後一道安全防護，對勞工不安全行為的管控成為管理重點。
因應物聯網（IoT）科技減災技術導入與應用，近年來成為國內營造業職安管理趨勢。然而，依據實務觀察及調查結果卻有其局限性，如何有效與持續性減災，仍在於「人」的管理作為如何從「心理認知」切入與導引才是關鍵，科技減災技術僅能作為輔助工具。圖2所示整理出國內營造業面臨的管理困境及因應重點說明，其中「採發制度」為承攬商如何在成本利潤的考量下，評估與選用在工程施工技術專業與職安管理要求都有良好信譽的專業分包商，攸關工程未來施工是否順利完成的重要關鍵。
圖2 營造業面臨的管理困境及因應重點
圖3所示為規劃設計與施工階段風險評估程序，對應之現場安全管理重點加以探討。依據職安法第5條就職災事故發生規則或様態加以探討，從人員專業需求、機具使用年限與能量及安全性態、施工材料管理及其安全防護、施工方法之合理性與優化選擇，以及環境整理、整頓等動線規劃與物料管理等重點逐一檢討。其中，對高風險作業項目配合營標第17條的處理程序納入營標第5條施工計畫中執行。同時，依執行計畫成果摘述對應圖說與規範，提供工程採購管理與承攬管理重點參考，將平行包與各分包商管理納入協議組織中加以規範與約束其作業中必須遵守之安全程序要求，以及落實每日的勤前教育、危害告知及協議組織中之巡視、巡檢工作，以達到「預防在先」的職業安全管理目標。
圖3 規劃設計與施工階段風險評估對應之現場安全管理重點
為此，因應承攬商於作業前對工程進行危害調查、評估及作業安全管理實施流程架構。承攬商如何透過風險管理程序，從每一作業項目拆解後進行危害辨識，並對每一辨識結果擬定相對應的檢查重點於施工計畫書中說明與執行。過程中對所評估危害項目擬定其對應的防護措施，並作為其後續追蹤與確認是否有效控制之滾動檢討；於風險傳遞過程，對於圖說修訂及對人員、機具、物料等調度後，就施工計畫之工法與工序安排所可能出現的安全缺口進行防護。此外，對殘餘風險所可能造成的危害，也必須配合承攬管理之契約要求，透過自動檢查、巡視與巡檢及責任區管理等作為加以防範。結合每日勤前作業危害告知與工具箱會議、收工會議及每月協議組識會議等加以充分溝通與討論，才能有效確保工地安全。